基层殡葬执法工作的现状、问题与对策

近年来，包括笔者所在S省X县等多地都高度重视殡葬工作，通过一系列措施完善殡葬设施，提升殡葬服务，强化殡葬管理。殡葬服务设施健全了，管理工作也必须跟上去。2011年，成立了“县殡葬执法大队”，编制5人，是隶属于民政局的事业单位。殡葬执法大队主要职责是对传统的殡葬陋习和不文明的殡葬乱象进行规范管理，特别是对“乱埋乱葬”和“丧事扰民”2个问题进行重点整治。但在具体的执法实践中，困难重重、推进缓慢，主要存在殡葬执法不规范、法规政策不完善、执法时段不合法、墓地管理不统一、人员保障不到位等一些亟待解决的问题。

现状与问题

行政执法不规范。一是执法流程操作上不规范。笔者曾在乡镇从事税收征管工作，对一起偷逃税款的当事人进行处罚，因法律文书送达不到位而成为被告并败诉。因此，笔者认为，行政执法上，应看重流程，要制定规范的程序并严格执行，否则，将承担行政败诉的风险。二是法律文书制定得不规范。由于基层殡葬执法人员没有参加过相关培训，也没有专门机构进行对口指导，执法文书制定全部是在工作中自学、自创，没有经过法制部门审核把关，存在不规范的地方。2015年4月10日，巡查人员发现下菜湾社区某居民修建活人墓3座，占地126平方米，通过行政执法进行了拆除，但因执法不规范，当事人大闹民政局。

法规政策不完善。殡葬执法过程中经常遇到火葬区遗体土葬、骨灰套棺埋葬、遗体运往非火化区安葬等问题，以及修活人墓、建豪华墓等现象，依据《殡葬管理条例》和《S省殡葬管理办法》进行处理，操作性不强。虽然《X县殡葬管理办法》进行了细化，但毕竟属地方性管理文件，刚性不足。加之，国土、林业、城管、公安、交警、环保、监察等部门在殡葬执法方面不愿得罪人，即使前来配合也是应付了事，无法产生良好的执法效果。

执法时段与相关法规有冲突。主要表现在对乱办丧事的执法上。丧事一般是2-3天，往往发现问题已经是第2天，按习俗也是正事当天，亲朋好友全部到场，丧事不可能重新安排到殡仪馆去。加之，办理丧事场合比较特殊，人多势众，情况复杂，有时遇上周六、周日、节假日，按照《行政强制法》规定是不允许在这些时段进行强制执法的，从而造成工作被动。有时接到群众举报，即使执法人员及时赶往丧事现场也无力制止，往往是出力不讨好。例如，鲁家台菜市场有人占用街道办丧事，群众举报后殡葬执法人员及时赶往丧事现场，并联系城管和环卫部门，但终因晚间不能执法，导致灵棚没能拆除并闹丧到半夜，事后被县长专题开会进行批评。

墓地管理不统一。主要集中在县城10个社区：一是不按程序申请报批手续，不服从统一规范管理；二是修建墓地不统一面积和样式，随意性很大；三是地处火葬区域，社区群众修建土葬墓穴；四是对外销售墓地，农户、社区都在进行谋利；五是圈占耕地、林地为活人修建坟墓。X县宋家岭森林公园是旅游景区，下菜湾社区耕地、林地也在该区域内，执法人员对3处墓群进行统计发现：“杏树湾农家乐”公路后修建坟墓24座，其中活人墓12座；“S”弯直观坡面修建坟墓168座，其中活人墓156座；二中后坡修建坟墓59座，其中活人墓40座。坟墓总计251座，其中活人墓208座，占83%。

人员保障不到位。一是人员编制少，岗位不稳定。编制5人，实有7人，巡查排班没有问题，但是集中整治时人员显得太少。加之，7人中有5人借调，岗位很不稳定。二是工作经费少，装备不到位。4年来，除人员工资以外县财政未预算任何办公经费，为了便于执法，县民政局挤出经费给每人配备制式服装一套，因数量太少，也只能在执法期间使用。三是业务培训少，执法不规范。从事殡葬执法，队员们从未参加过专业培训，在执法上还存在不规范的问题。四是车辆实施封存，后勤无保障。因车改的政策规定，殡葬执法车辆实施封存，每天巡查工作无法正常开展，很难保证执法效果。

办法与对策

聘请法律顾问。在县司法局或律师事务所聘请法律顾问，其主要职责为：一是研究制定规范性法律文书；二是组织培训，全程指导执法人员办案流程，并对重要环节进行把关；三是应对可能作为被告风险的应诉工作。

修订殡葬法规。修订殡葬管理条例和殡葬管理办法，要进一步明确：一是国土、林业、城管、公安、交警、环保、监察等部门职责。工作中各尽其职、各负其责，只有这样，殡葬执法才能形成合力，才能产生高效震慑。二是对治丧机构的登记与管理。加强对民间红白理事会的监管，加强对丧葬服务行业的自律。三是把党员干部实行火葬这一范围扩展到“享受丧葬费待遇的人员”，确保党政机关和企事业单位执行政策的统一性。四是殡葬执法情况特殊，要明确可以强制拆除活人墓，从源头上杜绝，有效减少后期的乱葬问题。五是强化对殡仪馆、火葬场、公墓等殡葬服务机构的管理，要确保这些机构的公益性质，让群众受益。

完善奖惩政策。对乱办丧事问题，要像大禹治水一样，一边“堵”，一边还要引导。一是对低保家庭和重点优抚对象等困难群体实施救助；二是对能够带头主动落实火葬政策、殡葬改革要求的给予奖励；三是对到殡仪馆治丧的群众给予资金补助；四是对“享受丧葬费待遇的人员”死亡，提前介入，把政策宣传到位，对不执行殡葬改革要求的坚决不予办理一次性抚恤金和丧葬费。通过政策引导鼓励大家规范治丧，降低现场殡葬执法风险。

加强公墓管理。一是对活人墓发现一处平毁一处，坚决拆除，不留后患；二是对墓碑高度、颜色等进行限制，对历史遗留的高大豪华墓碑，限期要求丧属自行栽树遮挡；三是凡公职人员偷买社区墓地、不落实火葬政策的，一律不予办理丧葬费用申领手续，其中党员干部报纪检部门处理；四是定期对社区工作者进行轮训，增强法治观念。

强化队伍建设。一是人员固定，岗位确定，配发执法证件，便于长期稳定从事殡葬执法工作；二是多提供学习机会，学习先进的执法经验；三是强化考核，对责任心不强或不能胜任执法工作的，调离执法岗位。

殡葬工作既然是一项改革工作，就需要一个推进过程，因民风差异导致各地殡葬执法出现这样或那样的问题，也在情理之中，迫切希望殡葬执法走向规范化、制度化、法制化。